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杨伟东:深化法治政府建设

2019-09-09

党十八大之后,我国加大了法治政府建设力度、加快了法治政府建设进程。以深化法治政府建设为主题,我就相关的问题与大家进行一个交流,主要内容可以用三个“新”来概括:新要求、新挑战、新作为。


  一、新要求


  党的十九大提出了一个非常重大的论断,那就是:经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。新时代是我们理解法治政府建设新要求的基础,也是深化法治政府建设的基本前提。新时代对法治政府建设提出了的新要求,我想也可以用三个“新”来概括梳理,即新定位、新任务、新目标。


(一)新定位


  建设法治政府是建设法治国家的主体和关键。我们先来看法治的定位。党的十八大对法治的定位是,法治是治国理政的基本方式。党的十九大指出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。党的十八大和十九大对法治的定位是一脉相承的,都将法治定位为治国理政的基本方式。在这个定位的基础上,全面依法治国构成了“四个全面”战略布局中的一个“全面”。这些是我们理解新时代法治政府定位的基础。


  如何推动法治建设,如何落实全面依法治国,就是治国理政的一个重要课题。所以,我们确立了法治建设总布局。2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平总书记指出,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。我们把这样的要求概括为法治建设的总布局,即:共同推进、一体建设。这是在改革开放40多年不断推进法治建设的基础上进行概括的。当前,我国法治建设进入了一个深化阶段。在深化阶段中,所有的主体、所有的事物、所有的环节都要纳入法治建设中齐头并进、协力推进,只有这样全面依法治国才能上更高的台阶、取得更大的成就。


  关于法治国家、法治政府、法治社会的关系,习近平总书记指出,法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础。由此可见,法治政府建设使命重大。


  为什么说法治政府建设是法治国家建设的主体?这源于行政权力发挥的作用,源于行政机关在推动法治建设中的特殊意义。一方面,行政权力在国家权力当中的地位越来越重要。行政权力是一种积极的能动的权力,在现代社会中发挥着非常重要的作用。


  一方面,行政机关的权力在扩大。第一,制定规则与立法。传统认为,无法律即无行政。换言之,行政机关的主要任务是执行。但今天,行政机关在执行的同时,也在制定规则、在立法。有一个词叫作“行政立法”。按照宪法规定,高层阶的行政机关享有一定的立法权。我们称之为行政立法,以区别与人大立法机关的立法。除了高层阶的行政机关可以行政立法之外,所有的行政机关都有规则制定权,所以有一个词叫作“行政规范性文件”。行政法规影响到经济社会的方方面面。第二,行政机关解决大量的纠纷。传统认为,司法机关是解决纠纷的主要力量。但今天,我们可以看到,除了司法机关在发挥重要作用以外,行政机关在解决纠纷中的作用是非常突出的。行政机关解决了大量的行政纠纷,同时行政机关也在解决大量的民事纠纷。第三,行政机关的行政裁量空间大。法律很难对行政执行活动作出一览无余的、清晰的、明确的规定,往往都赋予行政机关一定的裁量权,行政机关根据具体情况进行酌情处理所以,我们可以看到行政权力在国家治理中作用突出,这一是反映了现实需要,二是意味着对行政权力的规范至关重要,要防止权力滥用。对于这样一种重要权力的规范以及恰当地运用,是法治建设中的一项重要任务,也是国家治理中一个非常重要的课题。


  另一方面,从法律实施的角度来看,行政机关在法律实施中的作用是非常大的。有统计表明,现在80%由全国人大和全国人大常委会制定的法律要靠行政机关执行;90%的地方性法规要靠行政机关执行;几乎所有的行政法规规章也就是行政立法要靠行政机关执行。因此,行政机关可以推动法律的真正落实,也将大大加快法治建设的进程。行政机关把法律实施得好、实施得有成效,法治建设就容易取得成效。相反,如果行政机关没有很好执行或者执行打了折扣,那么法治建设不可能加快。


  (二)新任务


  党的十九大报告提出,坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。因此,新时代国家治理中非常重要的内容就是保护人民权益。党的十九大作出一个重要的论断,那就是:我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这些要求与法治建设、法治政府建设密切相关,因此也赋予法治政府建设更重大的使命、更艰巨的任务。这就需要通过规范行政权力,让行政权力既能够发挥积极能动的作用,同时也要避免滥用,使以人民为中心的发展思想真正得以贯彻落实。


  (三)新目标


  新时代为法治建设和法治政府建设确立了新目标。新时代是中华民族迈向强起来的时代,是全面建设社会主义现代化强国的时代。这一时代不仅是我国经济社会大发展的时代,而且是国家治理体系和治理能力现代化不断推进的时代。党的十九大将建成社会主义现代化强国的新征程分为两个阶段。第一个阶段,从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗十五年,基本实现社会主义现代化。报告列出了基本实现社会主义现代化的指标,涵盖了经济、政治、法治、文化、社会、生态等方面的要求。法治发展是其中的重要指标,其要求是法治国家、法治政府、法治社会基本建成。第二个阶段,从2035年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的十九大报告虽列出了社会主义现代化强国的指标,但未直接列明对法治目标的具体要求。不过,根据全国依法治国的总目标,以及十九大对社会主义现代化强国指标中的“政治文明”全面提升和“实现国家治理体系和治理能力现代化”的要求分析,至2050年法治国家、法治政府、法治社会应已建成。因此,法治建设的路线图与社会主义现代化强国建设的新征程是匹配的。由此,我们可以清晰地看到我们法治建设、法治政府建设的目标和发展阶段。


  我们要深化法治政府建设,要站在新时代的新方位、新要求上来理解法治政府建设的新定位、新任务以及新目标,可以说法治政府建设重任在肩。


  二、新挑战


  新时代,我们明确了新要求,也面临着新挑战,我将这些挑战概括为需要处理好的几个关系,即目标与现实、期待与压力、要求与能力。


  (一)目标与现实


  法治政府建设目标高、任务重。从第一部分我们明确地看出法治政府建设的目标和路线图是非常清晰的。2004年《全面推进依法行政实施纲要》就提出“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府”的目标。党的十八大在到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标中提出了“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”的要求。党的十九大明确了“到2035年,法治国家、法治政府、法治社会要基本建成”的要求。我们可以看出,建设法治政府是建设法治国家的主体和重点。


  什么是法治政府?对法治政府有哪些具体要求?党的十八届四中全会提出要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信是对法治政府建设提出的重大的要求。


  第一,职能科学。现代社会的法治政府是一个职能配置科学的政府。我们今天强调的是市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,所以要科学地配置政府职能。从某种意义上说,法治政府就是一个职能配置合理科学的政府。


  第二,权责法定。行政机关通过法律产生,行政机关的组织活动也要通过法律来确定,所以我们说权力要法定,职责也要法定。行政机关担负着重要的经济社会管理职能。法无授权不可为、法定职责必须为。行政机关的权责要通过法定化来明晰化、确定化。权责清单其实就是通过把法律明确规定的行政机关的权责以清单的形式清晰明了地呈现给行政机关工作人员,也同时呈现在社会公众面前。法律划定了行政机关的职责权限的范围,划定了权力边界。


  第三,执法严明。行政机关在法律实施中发挥着作用,所以执法严明是评定法治政府的重要标准。


  第四,公开公正。一个法治政府显而易见是一个公正的政府、一个透明的政府。公开指的是透明、阳光,包括行政过程公开、信息公开、结果公开。而公开是为了实现公正。


  第五,廉洁高效。这是两个方面的要求。一是廉洁。干部清正,政府清廉,政治清明。如果出现公权私用,出现腐败,显而易见不是法治政府,也不符合法治国家的要求。二是高效。行政机关要通过各种各样的方法来提高管理效能、管理效率,满足社会各方对政府管理的要求。


  最后是守法诚信。法治政府,政府应当带头守法,公务员应当带头守法。法治政府是建设法治国家的主体,法治政府建设是重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。现代社会是一个诚信的社会,政府应当是诚信的。我们要构建一个讲信用的社会,个人信用是基础,而政府信用可以说是关键。政府的诚信是有巨大的示范效应的。所以,无论政府在管理中要保持连续性,还是政府对已经做出承诺的兑现,都对诚信提出了要求


  我们还提出了法治政府的衡量标准,即:政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高。


  所以,法治政府建设目标高、时间紧。但是,我们也面临着压力。法治建设特别是法治政府建设在改革开放40多年特别是十八大以来发展迅速,取得了很大成效。新时代,法治政府建设要进入一个全新的阶段中,我们在实践中也遇到了一些“瓶颈”。所谓的“瓶颈”是理念转化与实现。今天,几乎没有政府行政机关和公务员会认为依法行政和法治政府建设不重要。我们深切认识到了法治政府建设与依法行政在中国特色社会主义事业中的重要地位。我们也采取了很多措施来提高依法行政的能力。在初期,有明确的指向,有足够的力量,采取了一些措施,见效很快。但是一旦到了发展的一个深层阶段当中,每推动一步都会面临着更大的挑战,需要采取更有力的措施,需要付出更大的努力。在实践中,一些公务员会认为容易做的都做了,而现在有更高的要求、要全方位履行,要全面推进,怎么推动啊?好像没有太有效的抓手,感觉力不从心。这就要处理好目标和现实的关系。


  (二)期待和压力


  首先是期待。一是公众和社会对依法行政、法治政府建设的期待。党也对行政机关提出了很高的要求,通过这个主体工程建设能够对法治建设进程起到助推作用,为全面依法治国方略落实奠定坚实基础。同时,行政机关自身也对自己有很高的预期。


  但是,另一方面这些期待也给法治政府建设带来了压力。一方面,既期待、希望国家和行政机关强化行政执法,发挥行政执法的作用;另一方面,又对行政执法的公正性抱有怀疑态度。也就是说,我们需要行政机关发挥作用,但有时一旦行政机关作出了决定,又有人质疑,有时候严格执法反而不能得到一些人的理解。实际上,行政机关的努力需要得到社会的认同、社会的支持,从而形成合力,这是非常重要的。所以,法治政府建设不单纯是行政机关的事情,还需要社会公众的理解、配合。


  (三)要求和能力


  法治政府建设的目标和任务以及评判标准都很明确,给行政机关和公务员提出了严格的要求。但是行政机关和公务员的能力素养还不能与此相匹配。在实践中,还存在不愿依法行政、不敢依法行政的情况,而不愿不敢与不会依法执政有关,也就是依法执政的能力不够。依法行政说起来容易,但在实践中涉及的领域广、事务多,同时要求高。特别是在转型阶段时不可避免地不被理解,甚至可能会被误解,进而通过行政复议、行政诉讼等方法来表达疑义。还有些行政机关出发点是好的,但不知道怎么依法行政,或者对依法行政的要求把握不准,更多的情形是在具体的领域当中对法律规定的理解、对于裁量权的运用、对于程序的重视可能不够,从而带来失误。比如,适用法律法规错误,没有严格依照程序工作,甚至出现滥用职权、超越职权的情形。而这些情形可能与不会依法行政有密切关联。所以,深化法治政府建设对政府依法行政的能力提出了非常高的要求。


  三、新作为


  新时代对法治政府建设提出了新要求,在分析面临新挑战之后,我们需要作出新作为。这个过程,我们也要处理好四对关系,即:全面和重点,实体和程序,放权和监督,自觉和约束。


  (一)全面和重点


  全面依法治国落实到法治政府建设中,就是要求全方位推进法治政府建设。法治政府建设涵盖七个方面的内容,即:全面履行政府职能、完善行政制度体系、提高行政决策质量、提高行政执法水平、强化行政权力监督、有效化解矛盾纠纷、提高依法行政能力。


  但是,在全面推进的同时,法治政府建设不是一下子就可以全部到位的。所以,全面推进不是平均用力,不是眉毛胡子一把抓,要有重点,要有突破点,要有创新点。所谓重点,就是在一个时期内要有重点任务、重点工作。所谓的突破点、创新点,指的是在依法行政、法治政府建设中寻找到能够带动依法行政和法治政府建设深化的点,进行突破、创新、提升。如何寻找到重点、突破点和创新点,这就需要我们在工作中根据法治政府建设的要求,结合本级政府或者行政部门以及本领域的发展阶段、发展水平,进行分析研究。这个过程不是一个简单的机械的过程,既需要对法治政府、依法行政状况有深入的理解,也要对目标要求有准确的理解,还要对本部门、本地区的实际有深入的掌握。


  从一般意义上来说,下面几个方面是值得我们关注的。第一,行政审批改革。这与职能科学、全面履行政府职能是密切相关的。今天,经过多轮改革之后,如何进一步深化行政审批改革是值得我们研究的。今天的行政审批改革已经不是一个简单审批项目存留问题,更多的是要思考如何能够通过审批制度改革来改进提高政府管理的效能水平。第二,行政决策。我国行政机关在经济社会决策中发挥了重要作用,担负着大量决策任务。但对决策如何做到科学、民主、依法提出了非常高的要求。所以,在发挥行政决策作用的同时,要规范决策权。第三,行政立法。为什么行政立法重要?一是行政机关行使了大量的行政立法权;二是行政立法担负着很多人大立法的细化工作。立法是要实现良法善治。习近平总书记曾经讲过,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。这就对立法提出了很高的要求。所以,行政立法质量的提升、制定规则质量的提升,是我们在推进依法行政、法治政府建设中需要思考的重要内容。第四,行政执法。行政机关的重大使命就是执法。以上四个方面只是供大家选择参考的方向。建设法治政府涵盖了七个方面的工作,具体到某一个部门、某一级政府在一定时期要根据实际情况有重点、创新点、突破点推动工作不断深化,这就是全面和重点要考虑的。


  (二)实体和程序


  实体非常重要,实体集中表现在结果的公正,表现在行政机关所作的决定要合法合理。随着依法行政理念的深入,我们越来越认识到行政程序的重要性。行政程序就是行政机关行使行政职权所涉及的方式、环节(步骤)以及顺序和时间方面的要求。我们通常把行政程序主要概括为四大要素。第一,口头方式和书面方式。如果用书面方式有哪些具体的要求,用口头方式有哪些要求。第二,步骤。行使行政权力是一个过程,究竟要经过哪些环节,要经历哪些阶段。第三,顺序。步骤之间的先后次序,就是顺序。最后就是时间。比如,《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定:除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十个工作日就是时间要求。我们把这些都概括为是程序要求。我们过去往往比较重视实体,随着依法行政、法治政府建设的深入,我们越来越认识到了实体问题固然重要,但程序问题同样不可或缺。依法行政,包括了程序的合法、程序的公正。1989年颁布《中华人民共和国行政诉讼法》中就规定,具体行政行为合法需要证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。换句话说,违反法定程序的行政行为是可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决重新作出具体行政行为的。在深化依法行政、法治政府建设的过程中要重视行政程序。重视程序有两个方面。一方面,加大行政程序立法,完善行政程序。包括:重大行政决策程序、规章和规范性文件制定程序、行政执法程序以及信息公开。2019年,国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策的流程、程序、环节提出了要求。2019年还修订了《中华人民共和国政府信息公开条例》,从制度上完善了政府信息公开的要求。另一方面,既然有了这样的规定,行政机关就要严格执行,贯彻到依法行政的具体工作中。


  (三)放权和监管


  深化法治政府建设必须妥善处理放权和监管的关系,要做到两者并重。党的十八大以来,我们高度重视放权。应当说,放是一个基础,但放并不是目的,我们的目的是服务人民、服务社会。所以,与此同时,我们也要加强监管。所以,简政放权既包括放也包括管。这个管,不是你管得越多越好,重点是提高监管的效能,提高执法的质量和水平。所以,我们的监管为各类市场主体和社会主体营造公平竞争发展环境,使市场和社会既充满活力又规范有序。这对监管提出了更高的要求。


  提高监管效能的发展思路,那就是:实施公正监管、推进综合监管、探索审慎监管。公正监管在实践探索中的做法是“双随机、一公开”,即:随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,及时公布查处结果。这是公正监管的重要抓手。综合监管,是适应经济社会快速发展的需要,落实相关领域综合执法机构监管责任;健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制;实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,消除监管盲点。审慎监管,主要对新技术、新产业、新业态、新模式的监管,思路是:本着鼓励创新原则,区分不同情况,探索适合其特点的审慎监管方式。监管不能简单套用老办法。面对新形势,我们要考虑的是:管得住,又不至于管死。也就是,我们说的既要有活力又要有秩序。对于看得准的新生事物,要量身定制监管模式;对于一时看不准的,要先观察一段时间,不要一上来就把它管死;对于那些潜在风险很大、有可能造成严重不良社会后果的,要严格加强监管,发现问题果断出手;对于打着创新之名行非法经营之实的——坚决予以取缔。


  (四)自觉和约束


  近年来我们采取了很多的方法,比如重视约束中的考核、任用、问责。


  这些年来,很多地方、很多部门都在探索依法行政或者法治政府考核指标体系,既有官方做的,也有民间做的。通过建立一个量化的指标体系,在原来定性的基础上来评价一个地方、一个部门或者一级政府在一定时期内的依法行政的水平、法治政府建设的成效,希望通过这样的评价来提高法治政府建设的质量水平,应当说起到了很好的作用。比如,十八届四中全会提出,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。


  同时,我们加大了问责力度。特别是中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》对于党政主要负责人都提出了一系列要求。


  无论是考核,还是问责,都强调了约束的作用,特别是对违法的问责作用,对于督促行政机关和公务员依法行政具有非常积极的作用。外在的约束固然重要,但是随着依法行政、法治政府建设的不断深入,我们越来越认识到自觉地能动地依法行政、建设法治政府更为重要。一个良好的法治政府建设的内在的动力一定是行政机关和公务员的自觉、能动。所以,如何能够为行政机关和公务员依法行政注入更大的自我能动性,是深化法治政府建设必须要解决的问题。我们要在约束的同时强调正向引导、有效激励,真正让依法行政、法治政府建设成为内在的自觉。


  2019年,中央全面依法治国委员会办公室印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,就是在强调约束、问责的同时,通过正向引导、有效激励,让行政机关和公务员不断积极能动的向上。既有外在的约束,又有内在的自觉,法治政府建设才能形成动力机制,让行政机关和公务员朝着更高的目标来迈进,法治政府建设才能取得更大成效,才能够实现法治国家、法治政府、法治社会的建设目标。


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